Salvini archiviato, decisione aberrante del Tribunale dei ministri

In contrasto con il diritto internazionale del mare la decisione del Tribunale dei ministri di Roma che "scagiona" l'ex ministro dell'Interno Matteo Salvini dalle accuse formulate. Le conseguenze possibili della decisione del Tribunale dei ministri sull'ottemperanza di Convenzioni e trattati e sul soccorso in mare

di Fulvio Vassallo Paleologo

Il Tribunale dei ministri di Roma avrebbe “scagionato” l’ex ministro dell’Interno Matteo Salvini, archiviando le accuse di omissione di atti d’ufficio e abuso d’ufficio mosse nei suoi confronti per aver negato lo sbarco della Alan Kurdi (Ong Sea Eye) nell’aprile scorso. Come riporta il Corriere della Sera, i giudici Maurizio Silvestri, Marcella Trovato e Chiara Gallo hanno affermato che la responsabilità di assegnare un porto sicuro alle navi con a bordo migranti soccorsi in mare spetta allo Stato di primo contatto, che «non può che identificarsi in quello della nave che ha provveduto al salvataggio». Nel caso della Sea Eye, battente bandiera tedesca, dunque,la nave avrebbe dovuto rivolgersi alla Germania per ricevere l’indicazione di un porto sicuro nel quale approdare. Secondo i giudici, “nonostante in alcuni casi le coste del Paese di riferimento della nave siano lontane“, «L’assenza di norme di portata precettiva chiara applicabili alla vicenda non consente di individuare, con riferimento all’ipotizzato, indebito rifiuto di indicazione del Pos (Place of safety), precisi obblighi di legge violati dagli indagati, e di conseguenza di ricondurre i loro comportamenti a fattispecie di rilevanza penale». Per il Tribunale dei ministri di Roma, le disposizioni normative vigenti al riguardo sarebbero inadeguate, e l’indicazione di un “porto di sbarco sicuro” resterebbe affidata a «una concreta e fattiva cooperazione tra gli Stati interessati che, fino a oggi, è di fatto scritta solo sulla carta».

La decisione dei giudici romani rimane nel solco delle argomentazioni che hanno portato alla “assoluzione” del ministro dell’Interno nel caso Diciotti. Lo scorso anno avevamo già visto un tentativo del ministro dell’Interno italiano che, per fermare le ONG aveva messo in discussione la loro iscrizione ai registri navali dei Paesi di bandiera. Adesso sembra accogliersi la tesi dello stesso ministro Salvini, secondo cui lo sbarco dei naufraghi soccorsi nel Mediterraneo centrale dovrebbe avvenire nei paesi di bandiera delle navi soccorritrici. Eppure, all’inaugurazione dell’anno giudiziario 2019, il procuratore generale di Roma, Giovanni Salvi, era stato chiaro: “La dichiarazione di una zona Search And Rescue libica, avvenuta nel 2017 non fa venire meno l’obbligo delle nazioni delle SAR vicine, innanzitutto Italia e Malta, di salvare le persone in pericolo, anche in zone di non diretta attribuzione, coordinando gli sforzi dei soccorsi e intervenendo direttamente, se del caso”. Un obbligo di soccorso che va adempiuto tenendo conto delle prescrizioni del diritto umanitario e delle previsioni della Carta dei Diritti fondamentali dell’Unione Europea e della Convenzione europea a salvaguardia dei Diritti dell’Uomo. Anche con riferimento al divieto di respingimenti collettivi affermato dall’art. 4 del Quarto protocollo allegato alla CEDU e dal’art. 19 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea.

La propaganda sovranista ha subito salutato la decisione del Tribunale dei ministri di Roma come una “vittoria” dell’ex ministro dell’Interno Salvini, che da quando si è insediato, a partire dal caso Aquarius nel giugno del 2018, ha sistematicamente eluso gli obblighi di soccorso in mare che incombono agli Stati, negando la tempestiva indicazione di un porto sicuro di sbarco. L’ex ministro dell’interno torna a sfidare le procure che lo stanno indagando per altri casi di rifiuto della indicazione di un porto di sbarco e sibila: “Ora sono curioso di vedere a questo punto cosa decideranno le altre procure“. Secondo lo stesso Salvini, “Lo Stato di primo contatto non può che identificarsi in quello della nave che ha provveduto al salvataggio. Germania se batte bandiera tedesca, Norvegia se batte bandiera norvegese, ecc. Finalmente un po’ di BUONSENSO“.

Naufragi del buonsenso

Una scelta di “buonsenso” che produrrà altre tragedie come gli ultimi naufragi avvenuti nei pressi delle coste libiche e di Lampedusa, nella più totale indifferenza di una parte crescente dell’opinione pubblica italiana. Una scelta “di buonsenso” che permetterà di tenere lontane le navi di soccorso delle ONG, ma anche le navi commerciali, ed i pescherecci di diversa nazionalità dalla zona di ricerca e salvataggio nella quale, nel Mediterraneo centrale, più frequentemente si verificano tragedie che in diversi casi rimangono senza testimoni. Una scelta di “buonsenso” che contrasta con il diritto internazionale del mare, che nel nostro ordinamento interno può assumere una precisa efficacia cogente, per effetto dei richiami operati dalla Costituzione italiana agli articoli 10, 11 e 117. Un richiamo che il Tribunale dei Ministri di Roma ha evidentemente sottovalutato, ritenendo in sostanza che, nel caso di soccorsi in alto mare, tutto dipenda dagli accordi raggiunti tra gli Stati, e che nel tempo che occorre per raggiungere queste intese, le persone possono pure annegare, per i ritardi negli interventi di salvataggio, conseguenza della mancanza di mezzi disponibili, o essere condannate a vagare per settimane in acque internazionali.

Leggi dello Stato applicate con discrezione

Per quanto riguarda il cosiddetto Diritto internazionale del mare, l’ambito di norme che vincolano direttamente gli Stati è certamente ristretto e prevale il riconoscimento dello strumento convenzionale per dare concretezza al rispetto dei doveri di ricerca e soccorso. La doverosa tutela della persona umana impedisce però di considerare la singola Convenzione internazionale o peggio alcune sue disposizioni, in una dimensione atomistica, senza tenere conto di tutte le altre Convenzioni internazionali, del diritto umanitario dei rifugiati e degli obblighi di cooperazione tra gli stati per garantire la dignità umana in un quadro di giustizia e di pace.

Le Convenzioni internazionali di diritto del mare sono state ratificate anche dall’Italia, con leggi dello Stato e non possono essere ridotte al rango di “soft law”, come se contenessero solo norme di indirizzo e gli Stati ne potessero decidere discrezionalmente l’applicazione o la disapplicazione.

Le norme internazionali sulla ricerca e sul salvataggio (SAR) dei naufraghi in pericolo in alto mare sono contenute nella Convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare(UNCLOS) stipulata a Montego Bay nel 1982 e recepita dall’Italia dalla legge n. 689 del 1994, che sancisce che ogni Stato contraente deve obbligare i comandanti delle navi che battono la propria bandiera nazionale a prestare assistenza ai naufraghi trovati in mare ovvero a portarsi immediatamente in soccorso di persone in pericolo quando si abbia notizia del loro bisogno di aiuto. Si deve ricordare poi la Convenzione per la salvaguardia della vita umana in mare (SOLAS-Safety of Life at Sea, del 1974, ratificata dall’Italia con la legge n. 313 del 1980) e la Convenzione di Amburgo del 1979 resa esecutiva dall’Italia con la legge n. 147 del 1989 e alla quale è stata data attuazione con il D.P.R. n. 662 del 1994, che ha individuato nel Ministero dei Trasporti l’Autorità nazionale responsabile dell’esecuzione della Convenzione e nel Comando Generale del Corpo delle Capitanerie di porto, l’organismo nazionale che deve assicurare il coordinamento dei servizi di soccorso marittimo ed i contatti con gli altri Stati. Da tutte queste Convenzioni emerge un obbligo di salvataggio in mare della vita umana che, derivante da una consuetudine marittima risalente nel tempo, riguarda sia i comandanti delle navi che gli stessi Stati contraenti. Rientra nell’obbligo di ricerca e soccorso in mare l’individuazione di un porto sicuro dove sbarcare i naufraghi dopo le prime attività di soccorso.

La Convenzione di Amburgo, detta “Convenzione SAR”

È soprattutto la Convenzione di Amburgo del 1979 (detta anche Convenzione SAR) che stabilisce gli obblighi, le procedure e le modalità organizzative che gli Stati contraenti devono seguire per assicurare la ricerca e il soccorso in mare di persone in pericolo. In particolare al punto 2.1.9. la Convenzione stabilisce che nel caso in cui le Parti contraenti vengano informate che una persona è in pericolo in mare, in una zona in cui una parte contraente assicura il coordinamento generale delle operazioni di ricerca e di salvataggio, le autorità responsabili di detta parte adottano immediatamente le misure necessarie per fornire tutta l’assistenza possibile.

Sulla base della Convenzione di Amburgo ogni Stato contraente deve assicurare l’organizzazione di un adeguato “servizio SAR” all’interno dell’area assegnata alla propria responsabilità, oltre a doversi far carico, a certe condizioni, quale primo soggetto investito della segnalazione, anche degli eventi che accadono al di fuori della propria area di responsabilità-prevede in capo all’Autorità nazionale che ha coordinato il soccorso anche il dovere accessorio di assicurare che lo sbarco dei naufraghi avvenga in un “luogo sicuro” (il cosiddetto place of safety). La Convenzione internazionale sulla ricerca e il soccorso in mare del 1979 (Convenzione di Amburgo – SAR) obbliga gli Stati aderenti a “…garantire che sia prestata assistenza ad ogni persona in pericolo in mare… senza distinzioni relative alla nazionalità o allo status di tale persona o alle circostanze nelle quali tale persona viene trovata” (Capitolo 2.1.10), ed a “[…] fornirle le prime cure mediche o di altro genere ed a trasferirla in un luogo sicuro” (Capitolo 1.3.2).

L’ International Maritime Organization e le convenzioni SOLAS e SAR

Per far fronte ai problemi legati al consenso di uno Stato allo sbarco delle persone tratte in salvo, gli Stati membri dell’IMO (International Maritime Organization), nel 2004, hanno adottato emendamenti alle Convenzioni SOLAS e SAR, in base ai quali gli Stati parte devono coordinarsi e cooperare nelle operazioni di soccorso e di prendersi in carico i naufraghi individuando e fornendo al più presto, la disponibilità di un luogo di sicurezza (place of safety – POS) inteso come luogo in cui le operazioni di soccorso si intendono concluse e la sicurezza dei sopravvissuti garantita. Le Linee guida sul trattamento delle persone soccorse in mare, adottate nel 2004 dal Comitato Marittimo per la Sicurezza dell’IMO ai fini della corretta attuazione agli emendamenti in questione precisano che: 1) in ogni caso il primo centro di soccorso marittimo che venga a conoscenza di un caso di pericolo,anche se l’evento interessa l’area SAR di un altro Paese, deve adottare i primi atti necessari e continuare a coordinare i soccorsi fino a che l’autorità responsabile per quell’area non ne assuma il coordinamento; 2) lo Stato cui appartiene lo MRCC che per primo abbia ricevuto la notizia dell’evento o che comunque abbia assunto il coordinamento delle operazioni di soccorso, ha l’obbligo di individuare sul proprio territorio un luogo sicuro ove sbarcare le persone soccorse, qualora non vi sia la possibilità di raggiungere un accordo con uno Stato il cui territorio fosse eventualmente più prossimo alla zona dell’evento. Ciò indipendentemente da qualsiasi considerazione in merito al loro status. Purtroppo sugli emendamenti alle Convenzioni adesso richiamati manca l’accordo del Governo maltese. Ma se un Paese – come l’Italia – li ha ratificati non può sottrarsi poi alla loro operatività.

Perché il DL “Sicurezza bis” viola la Convenzione UNCLOS

Un gruppo di giuristi del Comitato per i diritti umani delle Nazioni Unite ha scritto al Governo italiano richiamando l’art. 98 della Convenzione UNCLOS che il Decreto Legge “sicurezza bis” sembra trascurare, richiamando soltanto una norma di carattere derogatorio rispetto al principio generale della libertà di navigazione (art. 19), precisando che la normativa introdotta dalla Convenzione «is considered customary law. It applies to all maritime zones and to all persons in distress, without discrimination, as well as to all ships, including private and NGO vessels under a State flag» («è considerata legge consuetudinaria. Si applica a tutte le zone marittime e a tutte le persone in difficoltà, senza discriminazioni, nonché a tutte le navi, comprese le navi private e delle ONG battenti bandiera dello Stato»). In ordine alle attività SAR ed alla indicazione di un porto di sbarco sicuro, tutti i naufraghi vanno sbarcati nei tempi più rapidi senza che gli Stati possano distinguere a seconda della loro vulnerabilità, della loro età o del loro sesso. Con l’ovvia riserva preferenziale delle evacuazioni per accertate condizioni sanitarie d’urgenza (MedEvac). Una volta a terra potranno avviarsi le procedure di redistribuzione tra diversi Paesi, e le procedure di allontanamento forzato, per quanti siano privi di validi documenti di ingresso e non facciano richiesta di protezione. Prima delle procedure “hot spot” (vedi art.10 T.U. 286/98, nda), non si potrà distinguere tra minori, vulnerabili, richiedenti asilo e migranti cosiddetti economici.

Il manuale IAMSAR specifica poi le prassi operative nei casi di soccorso in mare e di assegnazione del POS (Place of safety) da parte delle autorità italiane. In base al Decreto ministeriale 14 luglio 2003 (disposizioni in materia di contrasto all’immigrazione clandestina in G.U. n. 220 del 2003), successivo alla legge Bossi Fini del 2002 vengono indicate le competenze delle diverse autorità nazionali, in particolare all’art. 6 secondo cui:

“1. Ferme restando le competenze dei prefetti dei capoluoghi di regione ai sensi dell’art. 11, comma 3, del testo unico in materia di coordinata vigilanza, nelle acque territoriali e interne italiane le unità navali delle Forze di polizia svolgono attività di sorveglianza e di controllo ai fini della prevenzione e del contrasto del traffico illecito di migranti. Le unità navali della Marina militare e delle Capitanerie di porto concorrono a tale attività attraverso la tempestiva comunicazione dell’avvistamento dei natanti in arrivo o mediante tracciamento e riporto dei natanti stessi, in attesa dell’intervento delle Forze di polizia. Quando in relazione agli elementi meteomarini ed alla situazione del mezzo navale sussistano gravi condizioni ai fini della salvaguardia della vita umana in mare, le unità di Stato presenti, informata la Direzione centrale e sotto il coordinamento dell’organizzazione di soccorso in mare di cui al decreto del Presidente della Repubblica 28 settembre 1994, n. 662, provvedono alla pronta adozione degli interventi di soccorso curando nel contempo i riscontri di polizia giudiziaria.

2. Al fine di rendere più efficace l’intervento delle Forze di polizia nelle acque territoriali è stabilita una fascia di coordinamento che si estende fino al limite dell’area di mare internazionalmente definita come «zona contigua» nelle cui acque il coordinamento delle attività navali connesse al contrasto dell’immigrazione clandestina, in presenza di mezzi appartenenti a diverse amministrazioni, è affidato al Corpo della guardia di finanza”.

Non conta la bandiera che batte la nave soccorritrice. Secondo l’UNHCR, “nel determinare se gli obblighi di uno Stato sui diritti umani sussistono nei confronti di una determinata persona, il criterio decisivo non è se quella persona si trovi sul territorio nazionale di quello Stato, o all’interno di un territorio che sia de jure sotto il controllo sovrano dello Stato, quanto piuttosto se egli o ella sia o meno soggetto all’effettiva autorità di quello Stato”.

Bisogna poi tenere conto del fatto che la maggior parte delle persone a bordo delle navi che le hanno soccorse intendono fare richiesta di una forma di protezione internazionale, cioè o l’asilo politico o la protezione per motivi umanitari, e vanno perciò considerate dei richiedenti asilo.

La prassi dei respingimenti

L’articolo 10 del Testo unico sull’immigrazione 286/98 prevede l’ipotesi dei respingimenti, cioè la pratica di allontanare dalla frontiera uno o più migranti, ma solo su base individuale, Il Testo Unico specifica chiaramente all’art.19 che il respingimento non può avvenire «nei casi previsti dalle disposizioni vigenti che disciplinano l’asilo politico, il riconoscimento dello status di rifugiato ovvero l’adozione di misure di protezione temporanea per motivi umanitari». La legge italiana, in sostanza, vieta di respingere persone che chiedono di ottenere una qualsiasi forma di protezione internazionale. La mancata indicazione di un porto di sbarco sicuro, come il divieto di ingresso nelle acque territoriali si traduce di fatto in un respingimento collettivo sanzionato da norme cogenti contenute in Convenzioni o in Carte internazionali ratificate dall’Italia, come la Convenzione di Ginevra (art.33), il Quarto protocollo allegato alla CEDU (art.4) e l’art. 19 della Carta dei Diritti fondamentali dell’Unione Europea che vietano i respingimenti collettivi. Norme che non possono definirsi di applicazione discrezionale da parte di uno Stato, come l’Italia, che ricade sotto la giurisdizione delle Nazioni Unite e della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo (CEDU), oltre che della Corte di Giustizia dell’Unione Europea e del Tribunale Penale internazionale. La violazione del divieto di respingimento attraverso la mancata indicazione di un porto di sbarco sicuro non può non avere conseguenze rilevanti anche sul piano del diritto interno.

Per quanto concerne il diritto interno, in base all’art. 69 del Codice della navigazione “l’autorità marittima, che abbia notizia di una nave in pericolo ovvero di un naufragio o di altro sinistro, deve immediatamente provvedere al soccorso e, quando non abbia a disposizione né possa procurarsi i mezzi necessari, deve darne avviso alle altre autorità che possano utilmente intervenire”. In base all’art. 113 dello stesso Codice della navigazione, viene punito per omissione di soccorso “chiunque, nelle condizioni previste negli articoli 70, 107, 726, richiesto dall’autorità competente, omette di cooperare con i mezzi dei quali dispone al soccorso di una nave, di un galleggiante, di un aeromobile o di una persona in pericolo ovvero all’estinzione di un incendio, è punito con la reclusione da uno a tre anni.

La valutazione del Tribunale dei ministri di Roma

Quanto deciso dal Tribunale dei ministri di Roma, che avrebbe “scagionato” l’ex ministro dell’Interno Matteo Salvini, fa leva principalmente sulla efficacia non cogente degli emendamenti approvati nel 2004 in sede IMO alle Convenzioni internazionali di diritto del mare, ma soprattutto risente in maniera determinante della modesta ipotesi accusatoria formulata dalla Procura di Roma che si sarebbe sostanzialmente limitata a contestare un reato di lieve entità come l’abuso d’ufficio, ipotesi che richiede una particolare configurazione dell’elemento soggettivo ed una precisa individuazione della catena di comando dalla quale è scaturito il divieto di ingresso nelle acque territoriali e quindi la omessa indicazione di un porto di sbarco sicuro. Mentre appaiono rilevanti aspetti omissivi nello svolgimento delle attività di ricerca e soccorso che i giudici romani hanno evidentemente ignorato.

Per diritto cogente (jus cogens), ai sensi dell’art. 53 della Convenzione di Vienna sul diritto dei Trattati, si intendono quelle norme contenute nei Trattati e nelle Convenzioni internazionali che non possono essere derogate dagli Stati. “È nullo qualsiasi trattato che, al momento della sua conclusione, sia in contrasto con una norma imperativa di diritto internazionale generale. Ai fini della presente convenzione, per norma imperativa di diritto internazionale generale si intende una norma che sia stata accettata e riconosciuta dalla Comunità internazionale degli Stati nel suo insieme in quanto norma alla quale non è permessa alcuna deroga e che non può essere modificata che da una nuova norma di diritto internazionale generale avente lo stesso carattere”.

Come si vede la Convenzione di Vienna richiama il diritto cogente ma non chiarisce da quali norme sia composto. Secondo la dottrina più accreditata occorre innanzitutto fare riferimento ai principi affermati dalla  Carta delle Nazioni Unite (in base all’art. 103 della Carta) e nei Trattati dell’Unione Europea, ai quali oggi possiamo aggiungere la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea. Le norme vincolanti non sono molte, ma certamente vi possiamo ricomprendere quelle relative alla tutela della vita e della dignità dell’Uomo, ed al riconoscimento dei diritti fondamentali della persona che spettano a qualunque essere umano, senza alcuna possibilità di discriminazione a seconda della nazionalità , del sesso, della religione o della razza.

Secondo l’UNHCR, in mare non è possibile una valutazione formale dello status di rifugiato o di richiedente asilo (in virtù del Protocollo di Palermo del 2000 contro la tratta di migranti; Reg. EU 2014/656 per le operazioni Frontex; d.lgs 286/’98 – T.U. immigrazione e discendente DM 14 luglio 2003; ecc.). Tutte le imbarcazioni coinvolte in operazioni SAR hanno come priorità il soccorso e il trasporto in un “luogo sicuro” dei migranti raccolti in mare e le azioni di soccorso prescindono dallo status giuridico delle persone. Il rifiuto, aprioristico e indistinto, di un governo, peggio di un singolo ministro, di far approdare la nave in porto comporta l’impossibilità di valutare le singole situazioni delle persone a bordo, e viola il divieto di espulsioni collettive previsto dall’art. 4 del Protocollo n. 4 alla CEDU. L’invito a rivolgere la prua verso un altro stato (ad esempio Malta o la Tunisia) come verso lo “stato di bandiera”, rivolto ad una nave che ha effettuato un soccorso e che magari si trova già all’interno della zona contigua alle acque territoriali di un paese, viola norme cogenti di diritto internazionale.

Il principio di non refoulement implica “no rejection at frontiers without access to fair and effective procedures for determining status and protection needs” (“nessun rifiuto alle frontiere senza accesso a procedure eque ed efficaci per determinare le esigenze di status e protezione”). In altre parole, è possibile individuare un “contenuto minimo” di natura procedurale del diritto d’asilo, che “prima ancora di imporre in capo agli Stati precisi obblighi materiali di tipo positivo in ordine alla concessione del beneficio, non consente loro comportamenti che possano costituire una limitazione della libertà di accesso alle procedure, a meno di non svuotare di significato la partecipazione alla Convenzione di Ginevra sui rifugiati”. Come ha ribadito l’UNHCR nel suo Paper sulle intercettazioni in mare, ciò dovrebbe comportare in linea generale che la persona intercettata in prossimità della zona contigua alle acque territoriali abbia accesso alle procedure nello Stato che ha effettuato l’intercettazione, poiché questo di solito consente sia l’accesso alle strutture di accoglienza, sia eque ed efficienti procedure d’asilo, nel rispetto degli standard garantiti dal diritto internazionale.

Rischi e conseguenze della decisione del Tribunale dei ministri

Continuano ad esser ignorate le Raccomandazioni del Consiglio d’Europa sugli obblighi di soccorso in mare spettanti agli Stati. L’archiviazione del procedimento penale instaurato a carico di Matteo Salvini, per la mancata indicazione di un porto sicuro di sbarco, risente di una lettura del diritto internazionale del mare che si basa su una interpretazione aberrante dell’obbligo degli Stati concernenti la indicazione di un porto di sbarco sicuro. Un obbligo che di fatto verrebbe cancellato, stando ad una interpretazione che si presta, se si dovesse consentire il riconoscimento del principio della bandiera che batte la nave soccorritrice, a traversate pari alla metà della circumnavigazione del globo, e comunque a diverse settimane di navigazione, per sbarcare i naufraghi (si pensi alle numerose navi commerciali che battono bandiera panamense). A meno di ritenere che i giudici romani abbiano voluto adottare una decisione ad navem, nei confronti delle navi private delle Organizzazioni non governative, esattamente come, prima e dopo l’entrata in vigore del “decreto sicurezza bis”, erano ad navem le misure interdittive dell’ingresso nelle acque territoriali adottate dal ministro dell’Interno Matteo Salvini contro le ONG e soltanto contro le navi umanitarie.

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